再議地方政府投融資體制改革與平臺公司轉型
近來,貴州省政府發(fā)展研究中心發(fā)了一篇關于貴州化債難的文字,引起了眾多人士對地方政府債務問題的熱烈關注,特別是難以找到合適的解決方案轉而尋求上級智力支持的說法,讓人莞爾。實際上,化債問題本身是與地方政府投融資體制改革息息相關的,貴州既很特殊也不特殊(專項債欠息、專項資金挪用現(xiàn)象時有發(fā)生),奢求上級政府救助是很難的,唯有“自渡”。而我一貫認為,撇開地方政府解決問題的態(tài)度不談,專業(yè)層面最好的解決方案還在打造“政府投融資平臺公司”,推動市場化融資+重點項目投資+產業(yè)孵化引導,“一手抓平臺、一手謀項目”,通過2-3年,分階段、系統(tǒng)解決問題。
一、淺談債務化解工作思路
只有可持續(xù)、才能高質量。在地方政府和平臺公司存量債務壓力高啟而整體經濟增長放緩、土地財政不可持續(xù)的背景下,想要短時間內完成化債工作是不現(xiàn)實的,必然要考慮短期融資和長期發(fā)展并行,以時間換空間。
短期靠借新還舊。政府投資項目層面,在PPP遇冷的情況下,專項債、中央預算內資金項目是重點,做好可研、小步快跑、持續(xù)申報,盡一切努力優(yōu)先“融資”。在企業(yè)自主投資層面,瞄準政策貸、開發(fā)性金融工具等,把準政策導向、提前謀劃、自求平衡,城鎮(zhèn)化、國土整治、高標農田、EOD、存量盤活、并購貸……,使勁渾身解數(shù),然后,用平臺公司的“特殊功能”來合法合規(guī)的轉化和融通專項資金,實現(xiàn)“借新還舊”,度難關、不爆雷。
中期靠資源能源。融資化債工作跟平常老百姓欠債還錢是一樣樣的,借新還舊不行,就只能“變賣家產”,再不行的就要“獻血、賣娃”啥的了。照此邏輯,能賣地趕緊使勁賣地,商業(yè)地(房地產開發(fā))賣不動就賣工業(yè)地(產業(yè)園區(qū)開發(fā)),招商引資(企業(yè)拍地自建)不行就搞產業(yè)支持(平臺公司摘地建廠房)、土地去化不行就搞人才引進(大學生落戶),基建搞不動就搞特許經營(平臺公司截流),這一系列路徑是沒有問題的。以上招數(shù)都用完了,土地賣不動、人口不增長、城市不擴張,怎么辦?從城市建設到片區(qū)開發(fā),再轉向廣大農村,還可以賣自然資源(山水林田湖草砂石),最后開始賣空氣(碳匯)。這些都是合法合規(guī)的路徑,且是緊隨政策導向來走的,應該主動進行(這就能部分解釋為何未來發(fā)展要以縣域為載體了)。
長期靠產業(yè)發(fā)展。無論借新還舊,還是變賣資源,融資的核心邏輯是圍繞“預期”進行的,預期來源于什么?來源于融回來的錢是怎么花的,還是老百姓過日子,“借錢周轉應急”、“借錢還賭債”、“借錢買房子”、“借錢辦工廠”、“借錢供娃上學”,不同行為,不同預期,怎么情況才能借回來錢呢?最怕地方政府想著“融資回來就沒想還”、“只想融資度劫不謀劃產業(yè)發(fā)展”,所謂“信心比黃金重要”,說的就是這個道理。所以,要投資下一代,要可持續(xù)發(fā)展,要搞產業(yè)升級,要做產業(yè)孵化和支持創(chuàng)新。融資只是解決長短期收支不平衡問題,而解決不了“全周期平衡”的問題,只有賺了錢才能化債,這是硬道理。
有些地方政府選擇躺平做短期,稍想有作為的領導就會做中期,優(yōu)秀領導長中短期結合,各地不盡相同,只能各顯其能。
二、再議政府平臺公司轉型
可持續(xù)方能高質量。財政收入增長放緩甚至銳減的情況下,誰來支撐項目融資?誰來推動基建項目落地?誰來提供產業(yè)支持?誰來“變現(xiàn)”資金?從2014年43號文開始,平臺公司一直都是當仁不讓的。梳理過去15年,可略窺接下來3年的轉型方向:
2008-2014:BT周期,平臺公司剛起步盛行。特點是從工程墊資轉向城投代建融資。對地方政府的貢獻是“融資主體”,背靠地方政府信用做個“殼”,由此形成大量“隱性債務”。
2015-2018:PPP周期,43號文之后的第一輪市場化轉型。這一階段主要任務是債務剝離和資產注入,各平臺公司在放飛自我、各求生路,同時在“背靠市長”和“面向市場”中搖擺不定。對地方政府的貢獻主要在于做ppp的社會資本方,滿足了地方政府項目落地和融資續(xù)命的部分訴求(譬如棚改、百城提質等),真正把業(yè)務經營主體做實的很少。
2019-2022:專項債周期,探索回歸功能性融資,這是第二輪。主要工作是專項債融資、項目代建、評級發(fā)債、拍地+買政府資產。對地方政府的貢獻主要在于“增加財政收入”,平臺公司回歸“融資屬性”。當然,2021年開始,就有好些地方已經提前啟動了。
2023-:項目貸周期,走向自主投融資+高質量發(fā)展?特點是推動投資自平衡項目落地和打造核心業(yè)務鏈打造,平臺公司對地方政府的貢獻主要在于市場化融資、重點項目投資、產業(yè)孵化與引導,做實主體、做好運營,開啟高質量轉型發(fā)展,真正打造成“第二財政”。
三、探討新時代高質量發(fā)展
2023年開始的又一個3年,又將進入投資拉動周期,國家想要給地方“放水”,可是地方政府不只是接不住、更會接不好。歸根到底,平臺公司仍然在履行著“單一融資”功能,真正的高質量轉型發(fā)展并沒有被重視。
一是摸家底、測空間、定目標。以“全方位、全空間、全要素”思想,梳理新建項目、存量資產、資源能源、特許經營,形成“資源清單、資產清單、項目清單”,在此基礎上,量化預測市場容量和發(fā)展空間,評估平臺公司介入的可能性與可行性,并制定分塊業(yè)務的具體目標,指導地方政府國有企業(yè)和平臺公司的改革重組。
二是謀項目、理模式、定路徑。研究存量項目、謀劃新項目(略過不表),明確不同項目模式和投融資主體下平臺公司的參與角色與方式,并根據具體目標來確定經營模式、運作路徑。這里面,模式和路徑的設計是重中之重,既是“一手抓平臺、一手謀項目”,就一定要搞清楚平臺公司各級經營主體(圍繞基建、運營、園區(qū)三條核心業(yè)務鏈打造的經營主體)與每個項目各個具體環(huán)節(jié)(規(guī)劃、開發(fā)、咨詢、設計、融資、投資、材料供應、建設、運營、維護、管理、服務)的關系,輕重分離、功能性與盈利性并重,穩(wěn)妥落實平臺公司的主體經營,實現(xiàn)資產、收入、利潤,以及重點任務指標等。
三是編規(guī)劃、落責任、要支持。做實平臺公司業(yè)務規(guī)劃,針對不同的分項業(yè)務進行目標責任分解(簽訂目標責任狀),并把指標層層落實到二三級公司層面。地方政府的全力支持是最重要的,別忘了要支持,一定要搞清楚平臺公司最需要爭取什么,懂得地方政府在現(xiàn)行條件下能給什么(盡量多爭取紅頭)。
小總結一:
我們把平臺公司轉型發(fā)展問題放置在地方政府投融資體制改革中來討論,也就是說,平臺公司的事,不是企業(yè)的事,必須是政府的事,不然搞不成。往上說,地方政府在對待投融資體制改革上,大體也分三類:
第一類躺平等救助,一門心思發(fā)債,不擇手段融資,能撐一天是一天,一任留給下一任;第二類躺不平要業(yè)績,在任期內必須有所作為的,先賣資源續(xù)命后謀求發(fā)展,我們看到的多數(shù)是這種,最終會快速推動兩級分化,也許會驅動縣域城鎮(zhèn)化中的五類縣城快速成型;第三類是有情懷想作為的,短期+中期+長期一起做,從招商到孵化,從引進國企到平臺帶動,先產業(yè)后基建,融資-項目-產業(yè)一起抓,這個很難做,但,總有優(yōu)秀的地方領導在努力(請對號入座哈)。
小總結二:
貴州化債如此之難,省政府發(fā)展研究中心的發(fā)文,表明只有一條出路,即向上要支持,可是文中描述的是“智力支持”,那么,這個僅能稱得上“文字”的文章,代表的是省政府非正式意見,還是所謂地方智庫自身觀點?
許多朋友認為,這是省政府向上要支持。雖然不了解實際情況,也不知道這個發(fā)文是否經政府審查,但我個人不太認同這個事情。事情本身不多做評論,目前看,貴州的問題可能更多是基層心態(tài)上,躺平居然是多數(shù)想法,這個很可怕。
小總結三:
若貴州真無法過關,中央是否會伸手救助?
觀點一:不救助。中央三令五申,誰的孩子誰抱走。這個不太現(xiàn)實,中央就是不救助也會時不時支持,不直接給錢也會間接放水。
觀點二:救助。中央把債務全認了,然后追責,再然后各省重新開始。這個似乎不太可能,全國債務率高的省份,還有其他好些個地方,不可能全部搞得定。
觀點三:中央把地方債務上劃,以此作為中央對地方的債權,以不良資產處理的思路來操作。財權上收、事權下放,發(fā)達地區(qū)搞人頭、落后地區(qū)搞資源、科技創(chuàng)新靠中央,各司其職、差異化發(fā)展。在分稅制改革30年后,也許這是可行之道,一輪創(chuàng)新么?