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地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的化解路徑探析
作者:   來源:   日期: 2023-07-26  人氣: 2366 


摘要:

7月4日,中國人大網(wǎng)發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于2022年中央決算的報告》全文,報告中指出:有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。進(jìn)一步壓實地方和部門責(zé)任,建立健全防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制。督促省級政府加大對市縣工作力度,立足自身努力,統(tǒng)籌資金資產(chǎn)資源和各類政策措施穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量,逐步降低風(fēng)險水平。


國務(wù)院總理李強(qiáng)7月6日下午主持召開經(jīng)濟(jì)形勢專家座談會上也指出,我國正處在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和產(chǎn)業(yè)升級關(guān)鍵期,要堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào),完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念,加快構(gòu)建新發(fā)展格局。要圍繞穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、防風(fēng)險等,抓緊實施一批針對性、組合性、協(xié)同性強(qiáng)的政策措施。


防范化解地方債務(wù)風(fēng)險是今年經(jīng)濟(jì)工作重點之一,今年政府工作報告明確提出,優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu),降低利息負(fù)擔(dān),遏制增量,化解存量。因此,主動探索化解地方債務(wù)風(fēng)險的實施路徑,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。



一、地方政府隱性債務(wù)的前世今生



1.什么是地方政府隱性債務(wù)?

“隱性債務(wù)”即地方政府違規(guī)舉債所產(chǎn)生的債務(wù),按《中華人民共和國預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定,即未納入地方政府債務(wù)限額管理,以非政府方式舉借的,直接或間接通過政府財政資金償還的債務(wù)。


2.地方政府隱性債務(wù)形成原因?

上世紀(jì)九十年代,隨著改革開放的深入,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需大量資金的投入,1994年施行的分稅制改革造成了地方財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題,導(dǎo)致地方政府財政收支不平衡日益加劇,債務(wù)融資需求不斷擴(kuò)張。


但1995年實施的《預(yù)算法》規(guī)定,地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字,除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券,這一政策約束一直延續(xù)到2015年新《預(yù)算法》施行,地方政府才可以公開發(fā)行地方政府債券。


因此,在這一時期,地方政府為解決資金困難問題,通過參與PPP、購買服務(wù)、政府投資基金,承諾回購社會資本方投資本金、向社會資本方承諾最低收益等方式融資,或通過成立不在監(jiān)管名單內(nèi)的城投平臺違法違規(guī)融資。



二、地方政府隱性債務(wù)的特點及類型



1.地方政府隱性債務(wù)的主要形式

地方政府舉借隱性債務(wù)有很多種,具體來看,主要是以下形式:

(1)以地方政府投融資平臺名義舉債地方黨委、人大及其常委、政府及其部門出具承諾函或擔(dān)保性質(zhì)的文件,支持償還債務(wù);

(2)利用城投引導(dǎo)融資,地方政府對項目合伙人以國有資產(chǎn)為融資進(jìn)行抵押、質(zhì)押以及以售后回租、售后回夠等方式變相低押、質(zhì)押;或以政府儲備土地或者未依法履行合法程序的土地進(jìn)行抵押、質(zhì)押以及以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源。

(3)在政府和社會的合作(PPP)、政府投資基金、政府購買服務(wù)的過程中,違規(guī)舉債融資,采取政府回購其投資本金、承諾固定投資回報等方式搞“明股實債”(包括政府或其指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失;政府向社會資本承諾固定收益回報等)。


2.地方政府隱性債務(wù)的特點

(1)決策主體是地方政府,債務(wù)多依托于國企、地方投融資平臺。

(2)資金用于是政府主導(dǎo)的項目建設(shè),主要是公益性項目,項目收益不足或無收益,項目償債能力不足。

(3)主要償債資金來源于政府財政資金、國有資產(chǎn)。



三、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的化解路徑探析



1.地方政府隱性債務(wù)化解途徑

根據(jù)2018年8月財政部印發(fā)的《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明》第十五條,隱性債務(wù)化解包括六大途徑:

(1)財政資金償還

指安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤活財政存量資金等來償還債務(wù)。


(2)出讓政府股權(quán)與經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益

指通過出讓相關(guān)股權(quán)取得收益來償還債務(wù)


(3)利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還

由企事業(yè)單位利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還(不含財政補助資金)。


(4)將隱債合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)

將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)的規(guī)模。


(5)借新還舊、展期

計劃由企事業(yè)單位協(xié)商金融機(jī)構(gòu)通過借新還舊、展期等方式償還的債務(wù)規(guī)模(目前定融項目用的最多)。


(6)破產(chǎn)重整或清算

對債務(wù)單位進(jìn)行破產(chǎn)重整,并按照公司法等法律法規(guī)進(jìn)行清算,相應(yīng)化解的債務(wù)規(guī)模(最典型額就是遵義債務(wù)重組)。


其中,前三種措施屬于“統(tǒng)籌各類資金資源償還”的范疇,但受到地方政府籌集資金償還債務(wù)的能力和空間的限制;第四種適用于項目自身現(xiàn)金流可覆蓋債務(wù)本息的情形,對項目要求較高;第五種屬于“市場化金融工具置換”,通常需要當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)或政策性金融機(jī)構(gòu)的支持。該種途徑偏向于“技術(shù)性化債”,屬于“時間換空間”的手法,不能降低債務(wù)規(guī)模,但執(zhí)行最容易、運用最廣;第六種適用于嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力以及區(qū)域重要性較弱的融資平臺,但實施起來難度大且容易對地方信用環(huán)境造成沖擊。

2.實踐案例分析

案例一:財政資金償還——??谑屑骖欂斦罩啥耍瘋蝿?wù)落實各單位

2018年??谑腥嗣裾“l(fā)《??谑?018-2019年政府性債務(wù)化解規(guī)劃方案通知》(以下簡稱“通知”)。從調(diào)配財政資金方面,??谑腥嗣裾岢鋈c要求:(1)壓縮經(jīng)常性支出,統(tǒng)籌新增財力,每年將從因體制調(diào)整形成的新增財力的50%部分用于償債;(2)盤活存量資金,從每年盤活的存量資金中安排30%以上用于償債;(3)盤活土地資源,加大土地出讓力度,對現(xiàn)有的儲備地全面進(jìn)行梳理,對具備出讓條件的土地細(xì)化分類,2018年完成土地出讓收入295億元,在保障省市重大項目建設(shè)后,籌集80億元用于償債。同時,上述化債要求落實至具體牽頭領(lǐng)導(dǎo)、牽頭單位及責(zé)任單位并予以公示?;瘋桨嘎涞貙嵤┖?,2018年??谑泄蚕媪總鶆?wù)本息約40.8億元。

通知明確??谑姓詡鶆?wù)化解具體舉措和責(zé)任分工,政策指導(dǎo)細(xì)則具有較強(qiáng)計劃性與可操作性。在化債任務(wù)部署前,海口市已對地方隱性債務(wù)情況進(jìn)行梳理,在化債期間,??谑袑赡茉黾诱詡鶆?wù)的項目進(jìn)行持續(xù)追蹤,對可行性和規(guī)范性存在問題的項目及時管控。


案例二:資產(chǎn)處置——鎮(zhèn)江市收整資產(chǎn),解決積存問題、提供償債保障

鎮(zhèn)江市隱性債務(wù)規(guī)模較高,市場對區(qū)域化債情況持續(xù)關(guān)注,除隱性債務(wù)置換外,市內(nèi)通過收整資產(chǎn)方式提供償債資金來源。2018年鎮(zhèn)江市盤活“四集團(tuán)一中心”(市城建集團(tuán)、交通集團(tuán)、文旅集團(tuán)、國控集團(tuán)和土地儲備中心)閑置房產(chǎn)230萬平方米,盤活率達(dá)88%;實施市區(qū)“集中拆違行動”,拆除違法建設(shè)45.2萬平方米;推進(jìn)集約節(jié)約用地,建成“慧眼守土”動態(tài)智能監(jiān)管系統(tǒng),整改存量違法用地1.8萬畝,處置各類閑置土地4,290畝。


除政府資產(chǎn)外,城投公司在成立時取得大量土地、房產(chǎn)擴(kuò)充資產(chǎn)規(guī)模,但相關(guān)資產(chǎn)未必得到合理運用,由于資產(chǎn)的實際控制權(quán)并非在城投公司手中,部分資產(chǎn)處于被動管理狀態(tài),無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。處置閑置資產(chǎn)、提升資產(chǎn)使用效率,雖然無法解決全部債務(wù)問題,但從長期看,對企業(yè)運營效率提升有所助益。


案例三:資產(chǎn)處置——貴州茅臺股權(quán)減持套現(xiàn),資本操作加持地方債務(wù)化解

政府性債務(wù)化解統(tǒng)籌調(diào)配區(qū)域各類資源,優(yōu)質(zhì)上市公司股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)出讓成為緩解償債資金壓力又一重要方式。貴州省債務(wù)率在全國范圍居于前列,但地方經(jīng)濟(jì)增長不及債務(wù)擴(kuò)張速度,近年數(shù)次爆出非標(biāo)違約問題,區(qū)域再融資困難,短期債務(wù)壓力驟增,貴州茅臺在地方債務(wù)化解中扮演重要角色。


2019年12月和2020年12月,中國貴州茅臺酒廠(集團(tuán))有限責(zé)任公司(以下簡稱“茅臺集團(tuán)”)均無償劃轉(zhuǎn)貴州茅臺5,024萬股股份(占總股本4%)至貴州省國有資本運營有限責(zé)任公司(以下簡稱“貴州國資公司”),期間貴州國資公司通過減持套現(xiàn)獲得償債資金超過600億元,股票收益超過千億元。2020年9月,貴州茅臺董事會會議同意公司控股子公司貴州茅臺集團(tuán)財務(wù)有限公司開展固定收益類有價證券投資業(yè)務(wù),投資總規(guī)模不超過其資本總額的70%,緩解區(qū)域城投債銷壓力。此外,茅臺集團(tuán)同時向地方國企施以援手。受疫情影響,貴州高速公路集團(tuán)有限公司(以下簡稱“貴州高速”)2020年上半年利潤嚴(yán)重虧損,同年11月茅臺集團(tuán)發(fā)行130億元公司債券,票面利率3%,期限3+3+1年,原計劃募集150億元,其中不超過86億元用于收購股權(quán)。


案例四:轉(zhuǎn)經(jīng)營性債務(wù)——山西交控集團(tuán)整合產(chǎn)業(yè)資源,走市場化化債路徑

城投公司或國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型是未來企業(yè)發(fā)展方向,對政府方而言,下屬企業(yè)自負(fù)盈虧,減少財政依賴,可提高企業(yè)經(jīng)營自主性;對投資方而言,優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營性資產(chǎn)在資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)收益性方面均可為債務(wù)償還提供保障。


2017年山西省廳整合62條政府還貸高速公路、10戶路橋企業(yè)、廳直2戶科研企業(yè)、省高管局3戶直屬企業(yè)和省國資委管理的路橋集團(tuán)、交通投資集團(tuán)、高速集團(tuán),組建了山西交通控股集團(tuán)有限公司(以下簡稱“山西交控集團(tuán)”)。此后,山西交控集團(tuán)成為山西省高速公路債務(wù)主體,負(fù)責(zé)化解山西高速公路相關(guān)隱性債務(wù)。2018年12月,山西交控集團(tuán)與國開行牽頭,工行、農(nóng)行、中行、建行、交行、郵儲等參團(tuán)的銀團(tuán)簽訂《銀團(tuán)貸款協(xié)議》,債務(wù)重組規(guī)模約2,607億元,每年可減少利息支出約30億元。山西省高速公路化債方式在化解政府性債務(wù)、推進(jìn)政企分開、培育強(qiáng)勁市場主體方面均取得實質(zhì)性工作成果。


借鑒山西省化債思路,內(nèi)蒙古、吉林、甘肅、湖北等地均落實高速公路類債務(wù)置換方案,各地具體措施有所差異,但本質(zhì)均為將地方政府隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù),以高速公路產(chǎn)生的經(jīng)營性收益為籌碼,與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)債務(wù)重組。


案例五:債務(wù)重組——“遵義最大城投”156億債務(wù)重組,銀行貸款展期20年,平滑短期債務(wù)壓力

在各類化債手段中,債務(wù)重組方式被普遍使用,城投公司或地方國企通過銀行借款展期、商貸非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)的形式,調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu),平緩短期債務(wù)壓力。


2022年12月30日,遵義道橋建設(shè)(集團(tuán))有限公司(以下簡稱“遵義道橋”)公告銀行貸款重組況及進(jìn)展情況。公告稱,遵義道橋本次銀行貸款重組涉及債務(wù)規(guī)模155.94億元,以債權(quán)保全為前提,經(jīng)各方友好平等協(xié)商,近期完成簽署相關(guān)補充協(xié)議。根據(jù)重組協(xié)議,遵義道橋重組后銀行貸款期限調(diào)整為20年,利率調(diào)整為3.00%/年至4.50%/年,前10年僅付息不還本,后10年分期還本。


值得一提的是,2022年9月9日,財政部官網(wǎng)曾發(fā)布關(guān)于印發(fā)《支持貴州加快提升財政治理能力奮力闖出高質(zhì)量發(fā)展新路的實施方案》(下稱“方案”)的通知。在支持防范化解政府債務(wù)風(fēng)險方面,方案提出,將穩(wěn)妥降低債務(wù)風(fēng)險,研究支持貴州高風(fēng)險地區(qū)開展降低債務(wù)風(fēng)險等級試點。按照市場化、法治化原則,在落實地方政府化債責(zé)任和不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下,允許融資平臺公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn),降低債務(wù)利息成本。指導(dǎo)貴州加大財政資源統(tǒng)籌力度,積極盤活各類資金資產(chǎn),完善防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的考核和問責(zé)機(jī)制,穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù),堅決遏制新增隱性債務(wù)。


3.對于地方政府隱性債務(wù)化解路徑相關(guān)建議

(1)推動政府投融資平臺轉(zhuǎn)型

各級地方政府融資平臺要進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型并做大做強(qiáng)、構(gòu)建適應(yīng)公益類國有企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境來積極推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型。其思路是分類推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型,并將融資平臺分為“空殼類平臺”“實體類平臺”和“商業(yè)類平臺”,針對三類平臺分別采取按法定程序予以清理撤銷、剝離政府融資職能并通過兼并重組轉(zhuǎn)型為公益類國有企業(yè)以及在明確不再替政府或受政府委托融資后繼續(xù)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主動作用的方式推進(jìn)其轉(zhuǎn)型。


(2)拓寬地方政府融資渠道

地方政府需深化政府投融資體制改革,完善政府方與國有企業(yè)的重新定位,拓寬融資渠道。通過梳理國家政策,目前地方政府合規(guī)的融資渠道主要有發(fā)行地方政府專項債券、PPP模式(政府和社會資本合作)和政府投資資金等,其中專項債券有助于將資金運用到基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中“短板”及“兩新一重”重點項目的建設(shè),PPP模式可以調(diào)動社會資本的積極性,政府投資基金有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)卣l(fā)展產(chǎn)業(yè),構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)。


(3)提高政府財政收入

對于中期和長期隱性債務(wù),重點在于提高地方政府財政收入上,一方面可以通過出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益獲得資金;另一方面,可以通過盤活沉淀存量資金、盤活存量土地資產(chǎn)、推進(jìn)集體土地入市、城市更新改造等方式提高財政收入;另外核心是發(fā)展產(chǎn)業(yè),通過科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)類項目,提高項目本身的投資回報,帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,拉動財政收入高質(zhì)量增長。




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