2023年7月5日,中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》(建科〔2023〕30號),結(jié)合相關(guān)國家頂層設(shè)計(jì)文件以及地方試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn),對二十大后的城市更新工作的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行了補(bǔ)充并進(jìn)行了框架性的指示,文件主要內(nèi)容分析如下。
一、城市體檢
城市體檢是城市更新工作的前提,其主要解決“癥狀”確定的問題。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,城鎮(zhèn)化率提升了幾十個百分點(diǎn)。表象反映是城市規(guī)模、土地開發(fā)強(qiáng)度、建筑數(shù)量及規(guī)模等急速的擴(kuò)大。大拆大建、規(guī)劃無序、千城一面、歷史建筑滅失損毀、舊城落后新城建設(shè)、生態(tài)破壞等各種城市病層出不窮,甚至積重難返。現(xiàn)在亟需進(jìn)行一場問診,我們城市的每一寸土地到底該怎么用、每一棟建筑存在什么問題、每一個市民到底需要什么,從城市體檢中得到最真實(shí)的答案,城市體檢的重要性如何強(qiáng)調(diào)都不為過。
二、城市更新規(guī)劃
規(guī)劃是龍頭,是政策、經(jīng)濟(jì)、資源、參與人等多方協(xié)調(diào)的綜合體現(xiàn)。與以往的規(guī)劃不同,文件中強(qiáng)調(diào)了城市更新規(guī)劃的底線思維,堅(jiān)持盡力而為、量力而行。未來不會大量出現(xiàn)上千畝的城市更新項(xiàng)目,但會涌現(xiàn)無數(shù)街區(qū)改造、社區(qū)建設(shè)等小微型項(xiàng)目,積小勝為大勝,用繡花針的功夫,真正的去解決一個一個實(shí)實(shí)在在的城市問題。
三、城市設(shè)計(jì)
從目前部級及地方城市更新文件中來看,該文件是少有的將城市設(shè)計(jì)作為城市更新重要手段進(jìn)行提及的,并對城市更新的城市設(shè)計(jì)提出了全生命周期管理的要求。以此來看,未來規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)行業(yè)轉(zhuǎn)型有了比較明確的方向,從以前的單純工程建筑設(shè)計(jì)要轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ探ㄖO(shè)計(jì)、生活圈規(guī)劃、生活內(nèi)容、社區(qū)服務(wù)、數(shù)字化、運(yùn)營等全方面的城市設(shè)計(jì),市場是一片藍(lán)海,誰快速轉(zhuǎn)型,誰轉(zhuǎn)型堅(jiān)決,誰就擁有高的市場占有率。
四、實(shí)施模式
城市更新本質(zhì)上還是根據(jù)城市發(fā)展的定位、片區(qū)功能、體檢結(jié)果進(jìn)行的城市存量建筑的再升級。從項(xiàng)目角度來看,就會涉及土地權(quán)利人、地上建筑物權(quán)利人、政府、實(shí)施主體、資金導(dǎo)入、再升級后的項(xiàng)目運(yùn)營、收益分配等一系列實(shí)操問題。文件中針對上述問題并未有重大的指導(dǎo)意見,主要還是地方根據(jù)實(shí)際進(jìn)行政策制定。
結(jié)合目前的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢,文件整體來看,比較平穩(wěn),為城市更新接下來的工作進(jìn)行了框架性的約束。
城市更新作為一個載體,承載著規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)智慧平臺、社區(qū)養(yǎng)老等方方面面,是拉動經(jīng)濟(jì)、完善城市功能、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一個有力的抓手。
未來怎么干?針對該文件內(nèi)容以及對城市更新的理解,有以下建議:
城市更新的復(fù)雜性在于涉及土地、規(guī)劃、資金、設(shè)計(jì)、運(yùn)營、政策等方方面面的內(nèi)容,不論項(xiàng)目規(guī)模和投資額大小,都會面臨這些內(nèi)容,從而項(xiàng)目需要一個強(qiáng)有力的主導(dǎo)方。從目前項(xiàng)目實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)來看,政府作為主導(dǎo)方的項(xiàng)目落地性并不是很好,反映的是城市更新的復(fù)雜性與單一主導(dǎo)方調(diào)動資源的有限性和能力的不足之間的矛盾。所以,建議成立一個類似于公司董事會的組織,多方代表進(jìn)行項(xiàng)目事項(xiàng)表決,少數(shù)服從多數(shù),降低項(xiàng)目決策風(fēng)險、提升項(xiàng)目推進(jìn)效率。
針對具體項(xiàng)目類型,建議如下:
(一)以街道辦為主體的社區(qū)城市更新
該類城市更新的痛點(diǎn)是十五分鐘生活圈不完善、社區(qū)養(yǎng)老亟需提升、各種小商小販比較零散等。
項(xiàng)目操作建議:
1、街道辦作為主體進(jìn)行所轄片區(qū)整體體檢,摸清社區(qū)居民需求、能夠盤活的資源、可以整合的零星土地、能夠發(fā)展的特色經(jīng)濟(jì)等;
2、依據(jù)體檢成果,引入專業(yè)的運(yùn)營方,對片區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施、公園娛樂設(shè)施、商業(yè)打造進(jìn)行專業(yè)的設(shè)計(jì)和規(guī)劃,落實(shí)土地等資源;
3、將規(guī)劃設(shè)計(jì)成果進(jìn)行公示,與社區(qū)居民進(jìn)行協(xié)商,統(tǒng)一簽訂房屋租賃、養(yǎng)老服務(wù)、商鋪運(yùn)營、土地使用議等一系列法律層面的協(xié)議,為后期實(shí)施掃除障礙;
4、與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行主動協(xié)商,統(tǒng)籌專項(xiàng)債資金、財政資金、社會資金等多方面融資渠道,為實(shí)施方、運(yùn)營方提供統(tǒng)一的金融服務(wù);
5、建立項(xiàng)目臺賬,成熟一個,實(shí)施一個,滾動進(jìn)行,形成示范效應(yīng)。
(二)以老舊廠區(qū)為主的城市更新
老舊廠區(qū)是在城市快速發(fā)展中被遺忘,由于土地獲取方式以及資產(chǎn)抵押等各種問題,也是目前比較難處理的一類城市更新項(xiàng)目。
項(xiàng)目操作建議:
1、以政府為主體,主導(dǎo)項(xiàng)目,政府可委托相關(guān)部門或者平臺公司進(jìn)行實(shí)際操作;
2、首先進(jìn)行項(xiàng)目所在片區(qū)的體檢和項(xiàng)目定位,針對片區(qū)的價值和項(xiàng)目所處的位置,對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)行深入挖掘,明確項(xiàng)目的定位、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資等內(nèi)容;
3、與土地權(quán)利人及資產(chǎn)權(quán)利人進(jìn)行溝通,聯(lián)合項(xiàng)目社會資本進(jìn)行三方洽談,針對土地的合規(guī)利用、資產(chǎn)抵押的解決方式、項(xiàng)目股權(quán)分配、項(xiàng)目運(yùn)營模式、項(xiàng)目利益分配等簽訂合作協(xié)議;
4、政府建立項(xiàng)目工作臺賬,督促各方推進(jìn)實(shí)施項(xiàng)目,可以采用績效評價等手段對項(xiàng)目進(jìn)行事中、事后監(jiān)管。
暫僅歸納上述兩種類型,拋磚引玉,后期繼續(xù)探討。